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基层审计机关政府投资项目审计现状及对策

发表时间:2017-7-17 9:05:25 来源:长治市审计局 作者:长治市审计局

政府投资项目审计是当前审计工作的重点、难点,是各级地方党委、政府关注、人民群众关心的热点,各级部门对审计成果的运用要求也各不相同。因此,摆在审计面前的重要任务就是如何适应新形势的发展要求,做好监督与服务工作,确保政府投资的安全、可靠、高效。但是,在实际工作中,特别是基层审计机关面对的政府投资审计难题也越来越多,越来越复杂,如何克服这些难题,创新政府投资审计思路,及时解决问题,充分发挥审计的监督管控作用,是基层审计机关不可回避的重要课题。

一、基层审计机关投资审计现状

(一)将工程造价认定作为投资审计主业,忽略审计推动规范管理的作用

工程造价审计,是核实政府投资项目真实性、完整性的重要内容。多年来,基层审计机关在遏制虚报冒领、高估冒算,服务地方经济建设发挥了重要作用,这也成为基层审计机关一贯引以为豪的业绩。但向地方政府报告审计情况时,仅限于审计投资额多大、审计核减资金多少、核减率达到几个百分点上。对于项目有没有投资决策失误、管理不到位、损失浪费等现象,要么只字不提,要么蜻蜓点水一带而过。这种将政府投资审计等同于工程造价认定,削弱了审计在推动工程领域规范管控方面的作用。

(二)盲目参加各类管理活动,影响了审计的独立性

在政府投资审计影响力持续加大的情况下,一些地方政府认为只要涉及政府投资项目管理的,审计机关就必须参与。在参与征地拆迁、项目评审、招投标、施工合同管理、材料询价、竣工验收等工程管理活动中,审计监督与建设单位、主管部门管理职责的界限模糊不清,审计机关不能以第三方独立发表意见,做出客观的审计评价,影响了审计的独立性。

(三)误将审计成果“数字”化,盲目摊大求多

一是审计项目完成“数量”惊人。造成的后果是,一方面审计力量不足造成投资审计人员疲于奔命,包罗了本地的维修、新建等大小建设项目。另一方面审计质量令人堪忧。二是不能正确看待“审减额”与“审减率”。无论从外界还是审计机关内部而言,都认为“审减额”意味着为当地政府节约了大量建设资金,“审减率”体现了投资审计工作的力度。单纯以核减额论英雄,忽略对项目审计各环节的全覆盖,难以揭示项目管理存在的突出问题。

(四)审计项目计划性不强,影响审计质量

基层审计机关投资审计的审计方式多是报送审计,无论审计项目大小,只要建设项目已完工,施工单位就送来结算要求审计。尤其近年来,项目“扎堆”现象较为普遍。同时,地方政府领导为及时掌握项目建设情况,临时交办审计任务很多。审计机关缺乏投资审计中长期计划,年度计划也是零时动议,重点不突出,眉毛胡子一把抓,造成审计任务计划性不强,哪个着急审哪个,审计人员疲于应付,加班加点连轴转,导致在具体的工作中,简化审计程序步骤,缩短现场勘察、核实等工作时间,审计质量难以保证。

(五)审计专业人才匮乏,过度依赖中介机构

为了解决投资审计专业人员少,审计工作量大的矛盾,基层审计机关大多委托社会中介组织进行投资审计,而且过多关注的是工程造价的审核,忽视项目管理细节。由于社会中介机构的逐利性、中介市场的不成熟性,以及现场管理和控制不严等因素,审计质量风险和廉政风险等问题不能得到有效控制。

(六)重事后审计,轻事前和事中监督

重点关注竣工决算造价审计,而对于事前和事中的监督力度不够,特别是工程建设管理、隐蔽工程的监督不够。有的项目未经招投标即实施,低价中标后再频繁变更超概算,事后监督只能处理或问责,对遏制投资扩张、损失浪费作用不大。对于工程设计、监理、设备采购等问题,即使指出来,但“木已成舟”,很难整改。监督滞后,损失的是财政资金,带来的是审计风险。

(七)投资审计规范化程度低,审计整改难度大

投资审计规范性文件不完善,缺乏协调机制,没有成熟的投资审计操作规范,被审计单位资料报送没有制度性约束。同时,由于投资管理主体是项目立项审批部门、行业主管部门、项目主管单位、项目法人、财政部门,监督部门是监察和审计部门,各管各的,没能形成有效合力。有的项目建设时,行业主管部门、项目主管单位、项目法人不分,建设管理一家人。针对审计发现的问题互相推诿扯皮,不及时处理,增加了审计整改的难度。

二、改进政府投资审计的对策

针对以上政府投资审计方面当前的现状和存在的问题,各级政府和基层审计机关应该高度重视,采取切实可行的措施,加强对政府投资审计的管理,不断完善和改进,使之逐步走向规范化,笔者认为应从以下几个方面改进和完善政府投资审计工作。

(一)实行项目审计申报制

基层审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督,凡政府投资额在50万元以上的项目,由建设单位于填报政府投资审计项目计划表,由基层审计机关列入年度审计计划,并根据审计力量,统筹安排审计。未报年度项目计划的,基层审计机关将不予安排审计,建设单位不得以项目验收、解决农民工工资等事由要求基层审计机关突击审计,不能将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由,所造成的后果由建设单位承担。

政府投资额在50万元以下的或“一事一议”的政府投资项目由建设单位从遴选的中介库选取中介机构进行审核,并将审计结果留存,本级审计机关将对有关项目进行抽查。

(二)认真履行工程变更程序

各建设单位要认真贯彻执行政府投资项目管理的相关规定,认真履行工程变更程序,严格控制工程设计变更和工程量变更,加强建设项目监督管理,严禁超标准建设、擅自扩大建设规模。对于超概算、不履行工程变更程序的,基层审计机关不予接收审计资料和安排审计。

(三)严格控制工程款支付率

各建设单位要认真贯彻财政资金收支管理的规定,项目未经审计决算前,工程款支付率不应超过合同价的70%。对于工程款支付率过高的建设项目,基层审计机关将进行梳理汇总,报当地人民政府予以问责,对于造成资金损失浪费的单位,基层审计机关将依法依规追究相关责任人责任。

(四)有效规范施工合同管理

根据政府投资项目变更相关规定,各建设单位的建设项目工程招标控制价未经审核的,合同约定结算方式不能签订固定总价和固定单价合同,结算价最终应以审计结论为准。

(五)必须及时报审项目

政府投资建设项目工程竣工后,建设单位应及时组织竣工验收,并在项目通过竣工验收之日起的规定时间内,向审计机关提交完整的结算资料。对符合竣工验收条件的建设项目,建设单位拖延或者拒不办理竣工决算或决算审计的,审计机关将依照《中华人民共和国审计法实施条例》第四十七条规定,责令其改正,给予通报批评和警告;拒不改正的,处以5万元以下的罚款。

(六)切实履行建设单位的管理责任

根据中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》有关规定,基层审计机关不再参加政府投资项目的可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、项目结算和决算、竣工验收等工程管理活动。各建设单位要依据《建设工程价款结算暂行办法》的规定,强化项目管理责任,对送审的项目要严格把关,确保资料真实完整。一是投资额500万元以下工程报审项目在送审计局审计之前,各建设单位应先行组织本单位专业人员或从各级审计机关遴选的中介库选取社会中介审计机构进行初步结算审核。二是投资额500万元以上及跨年度工程,由建设单位委托社会中介审计机构进行跟踪审核。跟踪审核委托书及委托合同在双方签定后10日内报审计机关备案。社会中介审计机构审核时应重点审查:①合同价款及约束性条款、分险约定条款签定情况;②工程进度结算情况;③主要材料价格及专业暂估价确定情况;④实际完成工程量情况;⑤工程变更履行程序情况;⑥竣工结算情况。社会中介审计机构在跟踪审核时,需在施工中期向审计机关报送项目实施中期审核报告,项目竣工验收后与竣工决算资料一起报送项目竣工结算审核报告及跟踪审核情况总结。审计机关根据项目建设进度,对重点环节进行跟踪监督检查。三是对于建设单位提供的政府投资项目存在审核把关不严、高估冒算、工程支付率过高、变更签证不履行审批程序、随意变更造成损失浪费等问题,应由各级纪委、组织部、审计机关对相关责任人进行约谈。情节严重的,按照有关规定进行处理处罚。同时审计机关要根据《审计法》第三十条,依法独立加大对社会中介审计机构的监督管理,对于社会中介审计机构参与审核的政府投资项目进行抽查,对于存在弄虚作假、审核率过高、无职业道德的社会中介审计机构予以清退;对于情节严重的,要移送有关机关依法处理。

(七)严格落实送审要求

建设项目应严格落实送审要求,把问题解决在送审之前,凡是有下列情形的建设项目,审计机关不应接收审计:一是项目无立项审批或超概算的;二是应履行未履行招投标程序的;三是变更未履行审批程序的;四是资料不齐全及送审决(结)算资料未经建设单位审核盖章的;五是送审决(结)算书未经建设单位委托社会中介审计机构或本单位专业人员审核的,以及社会中介审计机构或本单位专业人员审核结果,未经建设单位与施工单位签字盖章,或对审核结果争议较大的;六是送审决(结)算书未经建设单位主要领导审核的。

综上所述,基层审计机关要不断探索政府投资项目审计的方式、方法,努力推进审计监督全覆盖,加强政府投资审计方面的制度建设。实行政府审计力量为主导,配合社会审计力量参与的组织模式,分工负责,明确政府审计机关和社会中介审计的任务和责任,解决审计力量不足的矛盾,实行严格的审计复核程序,保障审计结果的真实性和审计质量的全面提升,努力推动政府投资项目审计工作的制度化和规范化建设,进一步发挥审计监督工作为当地经济建设保驾护航的作用。(马晓燕)

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